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【摘要】構建以排污許可制為核心的“一證式”固定污染源監管制度體系，是推動生態環境治理體系和治理能力現代化的重要舉措。本文結合作者參與實際管理工作的心得體會，回顧了排污許可管理體系的構建情況，總結了江蘇省排污許可制度實施成效，剖析了江蘇省排污許可管理實踐中存在的問題，從優化技術支撐體系、完善法規體系、加強數據融合等方面提出了改進的對策建議，并提出了江蘇省排污許可管理實踐的下一步工作展望。
“十三五”期間，通過生態環境部與各級生態環境部門的共同努力，我國排污許可制度改革成效顯著，相關法律法規和技術規范逐步完善，排污許可管理制度體系已初步形成；分行業核發排污許可證有序推進，固定污染源排污許可清理整頓統籌推動。2020年是實現固定污染源排污許可制全覆蓋的收官之年，如何充分發揮排污許可制度管理效能，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系，是深入貫徹落實習近平生態文明思想，推動生態環境治理體系和治理能力現代化的重要舉措。本文回顧了排污許可管理體系的構建情況，總結了江蘇省排污許可制度實施成效，結合作者參與實際管理工作的心得體會，梳理了江蘇省排污許可管理實踐中存在的問題并提出了改進的對策建議及下一步工作展望，以期為推進江蘇省固定污染源排污許可“一證式”管理工作發揮重要作用。
01排污許可管理體系構建情況
自20世紀70年代以來，排污許可管理逐步成為世界各國污染控制的重要手段，是實現環境質量目標管理的核心制度。瑞典是首個提出并實踐排污許可制度的國家，«瑞典環境法典»對排污許可證制度進行了更嚴格而全面的規定，奠定了其核心法律地位。德國依照«聯邦排放控制法»和«綜合污染預防和控制指令»，實施對工農業設施建設和運營的綜合許可管理。澳大利亞建立了基于風險的許可體系，對風險不同的企業分類管理。美國實行的是單項排污許可證制度，按照不同污染介質進行發放，形成了以«清潔水法»(Clean Water Act，CWA)和«清潔空氣法»(Clean Air Act，CAA)為法律基礎的污水和大氣排污許可證制度。我國于20世紀70年代開始提出排污許可制度，并將其確立為八項基本制度之一。但是，由于之前其核心地位低、發證范圍和種類不全、重證輕管、制度設計欠缺等問題，排污許可制度一直沒有發揮良好的作用。2016年底，國務院辦公廳印發了«控制污染物排放許可制實施方案»，原環境保護部陸續發布了«排污許可證管理暫行規定»和«排污許可管理辦法(試行)»，明確了排污許可制度改革的頂層設計與總體思路。至此，排污許可制度改革全面啟動。2019年，黨的十九屆四中全會決議«中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定»明確，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。“一證式”排污許可支撐體系由法規體系、管理體系、技術體系、網絡平臺四部分組成，如圖１所示。
目前，支撐排污許可的國家層面法律包括«環境保護法»«水污染防治法»«大氣污染防治法»，以及于2020年9月1日施行的新修訂的«固體廢物污染環境防治法»；法規層面包括«排污許可管理條例»；部門規章包括«排污許可管理辦法(試行)»«固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)»。管理體系包括排污許可證的適用范圍、實施主體和權限配置以及許可證的種類、年限和內容等。«排污許可管理辦法(試行)»和«固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)»兩個部門規章對排污許可的具體管理與實施做出了具體的規定。技術體系用來為排污許可證的核發與管理提供技術支撐，其規范性文件包括污染物排放標準、污染防治最佳可行技術、環境管理臺賬與執行報告、企事業單位自行監測技術指南等技術規定。以“環評管準入、許可管排污、執法管落實”為主線構建全生命周期、精細化、全過程的管理模式。網絡平臺不僅是排污許可制度實現信息化管理的重要依托，也為環境管理信息化提供全方位支撐。平臺匯集了企業實際排放量數據，可以幫助生態環境管理部門掌握轄區內的污染物排放情況，并為環保稅、環境統計、污染源排放清單等各項固定污染源環境管理提供可靠的數據來源，同時也為公眾社會監管提供平臺。
02江蘇省排污許可制度實施情況
2-1排污許可證核發數量
2019年9月，江蘇省生態環境廳發布的«省生態環境廳關于開展2019年排污許可證申領工作的補充通告»(蘇環辦〔2019〕317號)明確了盡早實現江蘇省固定污染源“核發一個行業、清理一個行業、達標一個行業、規范一個行業”的環境管理目標，依據環境質量改善要求，計劃在2019年底前完成82個行業排污許可證核發，提前一年將固定污染源全部納入排污許可管理范圍。2020年2月，發布«關于開展江蘇省2020年排污許可證申領和排污登記工作的通告»(蘇環辦〔2020〕41號)，全面落實«固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)»最新要求，加快推進新增30個行業的許可證核發和112個行業的排污登記工作。截至2020年7月3日，31個省區市和新疆生產建設兵團共計核發排污許可證241999張，其中江蘇省以35679張的發證數量位列全國首位(圖２)。從江蘇省發證行業分布圖可見，發證數據最高的行業為印染行業，占江蘇省總發證數量的13％，其次是電鍍行業(5％)和電子行業(4％)。
對核發部門來說，排污許可證核發過程中的困難體現在對許可證申請與核發技術規范的專業性理解不到位、掌握不深入、重視程度不夠，核發排污許可證任務較重且技術能力不匹配；對企業來說，尤其是中小民營企業，困難體現在缺乏專業環保人員和專業環保知識，對自身產排污情況掌握不夠全面，對相關排放標準的適用性、技術規范理解不到位。為解決制約發證速度的瓶頸，江蘇省各市積累了豐富的經驗。南京市采取全市動員、綜合施策的方法，動員全市核發部門加班加點集中發證，部分地區臨時抽調十幾人專項負責許可證核發，同時市局層面給予充分的技術支持，集中舉辦分行業培訓班，覆蓋轄區內大部分企業。市局協調多家第三方機構，確定專職人員與各區實行點對點服務，重點解決發證中的疑難問題；堅持每日通報排名，把排名靠后的單位加粗加紅推送給相關領導，及時傳導壓力，推進發證工作明顯提速。無錫、蘇州兩市結合自身發證、登記工作量大的特點，明確時間節點倒排工作任務，通過鄉鎮、環保所等基層機構將全覆蓋工作落實到企業，同時通過優化排污許可證核發流程，借助第三方技術審核力量，提升排污許可證核發效率。南通、泰州、連云港、徐州、淮安各市精準施策、有的放矢，針對企業排污許可證申請不積極的問題，通過網站、報紙、短信、書面的方式告知企業申領義務，針對企業申請表格填報困難的問題，分縣區、分行業對企業進行多輪次、集中式現場申報指導，做到了企業技術培訓、現場指導全覆蓋，并針對縣區審核人員不足的問題，組織第三方機構抽調精干力量分片下沉協助管理部門集中審核，確保縣區全覆蓋，取得了明顯成效。
2-2 排污許可證核發質量
江蘇省“先發證后完善”的思路使江蘇省成為全國排污許可證核發的領先省份，卻不可避免地引起了社會各界對排污許可證核發質量的擔憂。為此，江蘇省生態環境廳不定時地開展排污許可證的技術復核專項行動，及時總結復核發現的問題(表1)，用于指導地方部門后續的核發工作。«排污許可管理辦法(試行)»規定，當排污單位存在排污單位名稱、許可事項、新改擴建項目等方面的變化時，需提前三十個工作日申請許可證變更。目前江蘇省許可證變更數量為2802張，占總核發量的8％，靈活、方便、快捷的許可證變更制度也可有效推動完善前期質量欠佳的許可證。針對江蘇省已發證量較大的特點，江蘇省生態環境廳2020年已制定了按月定期技術復核機制，通過政府購買服務的方式委托專業第三方機構抽調專業人員每月開展技術復核，確保江蘇省的排污許可證質量穩步提高。
2-3排污許可證許可總量
我國目前實施的排污許可總量核定方法，主要是依據企業行業排放標準、環評審批等要求，因此更多地考慮了企業的行業屬性和已有法定審批要求，主要是一種基于技術的排污許可限值，尚未直接與環境質量掛鉤。因此，經常會出現區域內所有的企業都達到了排放限值要求，但區域內水體水質或空氣質量仍長期超標的現象。據統計，截至目前，江蘇省的主要污染物許可總量分別為二氧化硫129709.9噸、氮氧化物259845.4噸、顆粒物94178.9噸、VOCs 29712.3噸、COD612557.4噸、氨氮51185.5噸。從行業分布情況看，各類污染物至少70％的許可總量分布在４個以內的重點行業(圖３所示)。其中，火電、鋼鐵、水泥、石化、原料藥、農藥行業為大氣污染物的重點行業，印染、造紙、石化、電子行業為水污染物的重點行業。因此，江蘇省后續可通過研究行業污染治理可行技術，評估重點行業的污染物削減潛力，逐步削減重點行業的許可排放量，確保區域污染物排放減少，達到環境質量改善的目的。
2-4排污許可證后監管
目前，江蘇省已按生態環境部統一部署完成了第一階段固定污染源排污許可清理整頓工作，目前正在開展第二階段清理整頓工作。截至2020年7月1日，第二階段江蘇省清理整頓工作完成率為98.11％、發證完成率為78.9％，均位列全國首位，江蘇省的排污許可工作重心將逐步由核發轉變為證后監管。目前，江蘇省排污許可證后監管的實施主要包括以下幾項措施:(１)每年開展一次專項執法檢查；(２)針對重點區域、重點流域、重點行業不定期開展檢查；(３)將排污許可執法檢查納入日常“雙隨機”檢查之中。2019年江蘇省專項執法檢查共檢查企業1853家，發現無證排污企業149家，不按證排污企業452家。其中57.5％的企業未嚴格落實自行監測要求，23.5％的企業未嚴格落實執行報告要求，20.8％的企業未嚴格落實臺賬記錄要求。
03江蘇省排污許可管理的對策建議
3-1存在問題
在江蘇省的管理實踐中，發現排污許可制度實施過程中存在如下一些問題:第一，排污許可證表格過于復雜。重點管理行業一般十多張表格，并且每張表格內容較多，填報后系統生成的許可證副本動輒成百上千頁，給申報與證后監管帶來不便；第二，證后管理要求不盡合理。部分行業臺賬記錄繁瑣，監測頻次要求高，企業難以完全合規；第三，監管障礙較多。例如，企業許可總量核算等許可內容準確性難以保證，缺失具有實際操作意義的證后監管工作辦法與罰則，缺少監管信息化平臺等；第四，數據權威性不夠。排污許可數據還未做到唯一性、權威性，在多套數據并行的情況下，容易出現相互沖突。
3-2對策建議
(１)繼續完善法規體系和優化管理措施。律支撐是排污許可制度的前提和依據。目前對于排污許可制度的具體實施，國家已經出臺了一系列政策文件和法律法規。因此，建議在嚴格«排污許可管理條例»執法過程中充分了解社會各界尤其是中小企業的意見建議，在嚴格生態環境保護和優化營商環境的前提下進一步優化管理要求。
(２)優化技術支撐體系。進一步優化、簡化排污許可技術支撐體系，體現“放管服”改革精神，減少企業負擔，抓大放小，突出重點。建議加快修訂«排污許可證申請與核發技術規范»«環境管理臺賬及執行報告技術規范»«排污單位自行監測技術指南»等規范、指南，適當減少“過程留痕”的相關要求，以結果為導向，更加合理地減少申報內容、監測頻次、臺賬記錄內容、執行報告頻次等要求，服務中小企業發展。
(３)加強數據融合。打通排污許可、環評、污染普查、監測監控、執法五大系統數據，以排污許可數據為核心，動態關聯和更新。同時，通過結合政策引導、加強執法、納入信用等機制，提高排污許可數據的質量，加強排污許可數據引用的規范性。
3-3下一步工作展望
(１)加快推進排污許可制度與監測、監控、執法、總量等制度的融合，加強頂層設計，建立固定污染源排污許可聯動管理機制，為科學化、信息化、智能化的固定污染源全過程監管提供制度保障。
(２)加快數據融合，實現固定污染源的“大數據”智能管理。將排污許可數據與自動監控、移動執法數據鏈接，實現監控自動預警、執法自動提示等智能功能，真正實現固定污染源“一證式”智能化管理。
(３)優化填報平臺，提高平臺數據的引用能力，實現數據共享，直接導入環評、污染源普查等相關數據，最大化減少企業填報的數據量。一方面確保數據的真實性與唯一性，一方面降低企業填報門檻，更好地為企業減負。
按照生態環境部工作部署，江蘇省將加快推進固定污染源排污許可“一證式”管理工作，探索排污許可“全覆蓋、全周期、全聯動”機制，推動企業守法、部門執法、社會監督，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動，為提高環境管理效能和改善環境質量奠定堅實基礎，為美麗江蘇建設提供有力制度保障。
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