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“這次最嚴厲的環保問責，教訓嚴肅、深刻。”
來自中央的監督直接到達肅南，“目前一共有4個副部級、14個司長來過。”整改結束后，這套為應對祁連山整改而設計的機制將常態化。
十八大以來，中國的環保事業正在長出“牙齒”。祁連山“最嚴環保問責風暴”正是一個典型樣本。
張掖人陳知禮還記得，小時候下田種地，鐵鍬鏟幾下，土壤就變得濕潤起來。家里的地下室常常貯滿了腳踝高的積水，往外排水是家家戶戶的回憶。
從甘肅張掖繼續向西，河西走廊將面臨沙漠與戈壁的夾擊，但在祁連冰川庇佑下，張掖成為干旱西北的異數。
蘭州大學資源環境學院丁文廣教授認為，沒有祁連山這道生態屏障，整個河西走廊的生物多樣性都會遭到損失，并帶來干旱等負面的氣候變化。
2017年7月20日，祁連山問責風暴達到高潮——中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報(以下簡稱《通報》)，甘肅3名副省級、6名正廳級官員受到處分，其中4名正廳級官員被行政撤職。
黨的十八大以來，中國的環保事業正在長出“牙齒”。各地開始意識到，地方政府是落實環保責任的主體，“生態環境為經濟發展讓路”的發展思路需要徹底轉換。
“這次最嚴厲的環保問責，教訓嚴肅、深刻。”一名甘肅官員向南方周末記者表示。
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整改進行時
20268平方公里的祁連山國家級自然保護區有76.4%在甘肅張掖市境內，甘肅省200個亟待整改項目中的171項也都集中于此。
肅南縣是張掖面積最大、祁連山覆蓋面積最廣的縣，深藏于祁連山里的一座座礦山，是這座縣城除牧業外的經濟支柱。肅南賓館的老板說，從2016年底開始，許多礦場老板陸續離開。“以前不僅住我們這兒，周邊的樓也都被他們租下了，一住就好幾個月。”現在，人口不足4萬的肅南顯得非常清靜。
張掖市一名國土官員告訴南方周末記者，張掖171項整改項目中，有117個探采礦項目，目前已經全部關停。其中115個已完成礦山環境修復，還有2個將于年底前完成。
甘肅張掖171項整改項目中，有117個探采礦項目，目前已經全部關停。圖為肅南神麒煤礦。南方周末記者楊凱奇攝
按照自然保護區管理條例，保護區的核心區、緩沖區和實驗區都不容許礦山開采項目進入，核心區則禁止任何單位和個人進入。
祁連雪山腳下的一片開闊河谷，曾經的肅南九個泉選礦廠(即白泉門銅礦)正在被修復成土地原來的模樣。卡車往來穿梭，帶起股股煙塵。一名卡車司機說，他正把不遠處一條淤塞河道清理出的泥土，覆蓋在已經被填埋的礦坑上。
礦坑不遠處一片綠色帳篷，是修復工程隊的住處。這名司機介紹，10月底，山區嚴寒到來，他們將停工。到明年夏天積雪融化后，還要在覆土上種草。
已完成整改的115個礦山修復項目中，有78個選擇這種見效最快的人工修復辦法。另有5個項目因為海拔過高，加之沒有道路，設備開不上來，選擇自然修復。自然修復并不意味著放著不管——因為沒有路，需要工人進山把礦里的設施徒手扛出來，才能靜待慢慢恢復。據介紹，剩余32個探礦項目“基本還沒有動工”，不需要處理。
除保護區內存在大量礦山之外，《通報》還對祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度的水電開發提出嚴肅批評。其中又以西北第二大內流河黑河的分量最重。
黑河從祁連山八一冰川發源，綿延810公里，哺育了深居內陸的甘肅、青海、內蒙古三省區。1990年代開始，張掖黑河大峽谷中陸續建起8座水電站，河西水電開發有限公司(以下簡稱河西水電)下屬的龍首二級水電站(以下簡稱龍二電站)是其中之一。
2017年1月16日，龍二電站被央視曝光，因忽視生態水(即為維護河流基本生態需求，不用來發電而直接下泄的河水)下泄，造成黑河下游河段近乎枯竭。次日，龍二電站開始整改，決定增加一個泄洪閘。但氣溫已是低于零下20度，泄洪閘門被堅冰凍住。3名水電站工人只能從離下游河面近80米高的大壩向下一點點滑落，拿著冰鎬和鐵鑿，耗費5個小時砸開了閘門上比人還高的巨大冰塊。閘門開啟，生態流量從5m3/s變為9m3/s。
2017年1月后，龍首二級水電站開始對生態水流量做記錄，并經常受到檢查。南方周末記者楊凱奇攝
這只是整改的序幕。龍二電站在生態水閘對面加裝了攝像頭，24小時實時監控，并做記錄。為了徹底杜絕人為干預生態水下泄，張掖市還要求其在生態水閘下焊鐵塊，使閘門無法閉合，保證最少5m3/s的下泄量。
龍二電站位于祁連山保護區的實驗區，經過停產整改后可以繼續生產。位于緩沖區的寺大隆水電站則還沒來得及完工，就被依法取締，已經建好的設施全部拆除。
截至2017年9月18日，張掖境內33項水利水電項目已完成整治30項，正在整治3項。
整改約半年之后，龍首二級水電站已經匯編出兩本整改材料。南方周末記者楊凱奇攝
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非常狀態
無論是在張掖市還是肅南縣，“保護祁連山”的氛圍無處不在。
肅南縣“保護祁連山”的宣傳氛圍無處不在。南方周末記者楊凱奇攝
張掖市區一條街道的眼鏡店LED屏上，沒有促銷活動，卻顯示著“保護祁連山生態安全屏障、保護黑河濕地生態環境”。肅南縣街頭的道路指示牌則更為吸睛——每塊牌子都在普及一個環保法常識。
沒有節假日，每天晚上熬夜加班，幾乎成了不少肅南縣相關部門官員的常態。肅南縣東西長600公里，礦山、水電站又都處于深山中，有時去整改項目點監督進度，跑一個點就要花一天時間。
嚴厲問責引起巨大震動。肅南縣因祁連山環境問題處分19個人，涉及環保、林業、國土、水務等部門。來自中央的監督也直接到達肅南，“目前一共有4個副部級、14個司長來過。包括中辦、國辦、環保部、國家林業局、國土部、監察部。”當地一名官員說。
實際上，自2015年環保部約談以來，全市共有75人被問責，約談32人，6人被行政拘留。特別是2016年12月以后，張掖市先后召開市委常委會25次、市委中心組學習會10次、市政府常務會14次，“反復學習習總書記關于生態文明建設系列重要論述，中央、省委關于生態文明建設和環境保護方面的會議、文件精神，研究整改部署工作”。
在一些市民看來，2017年的張掖和去年相比，干凈得判若兩城。
冒著黑煙的工廠被全部關停。通往肅南的公路兩旁本有許多石料廠，今年被全部填平，并種上了楊樹。張掖民眾放在家門外用來做飯的煤爐，今年也一律按政府要求接上天然氣。每個政企單位還要和政府簽訂協議，分包單位所在地附近路段的衛生。“公務員也要掃人行道，還得去郊區植樹。”當地一位市民說。
這些都是張掖推進整改的“加碼”措施。2017年8月27日，中央督察組回訪甘肅，對張掖的整改表示肯定。一名張掖官員回憶，督查組給出的意見是“認識高、態度堅決、整改速度快”。
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機構不撤，力度不減
這場高效率的整改風暴，背后是一系列管理“抓手”。
目前，張掖推行“市縣兩級干部包抓制”：所有問題逐一建立臺賬，給每個干部分配任務，整改一項、驗收一項、銷號一項。
牽頭此次整改的，是張掖市和肅南縣分別新設的兩個機構：整改行動指揮部和祁連山自然保護區生態環境問題整改工作領導小組。市、縣的一把手既是指揮部總指揮，又是領導小組組長。兩者的區別在于：指揮部免去了層層請示、審核、簽發的環節，可以直接向各部門下達命令。領導小組則負責祁連山環保的全面工作，更偏重于研究建立長效機制。
效率、責任到人是成立這套機制的目的。具體落實整改，則是由祁連山國家級自然保護區管理局牽頭排查，國土、水務、環保等部門各司其職，負責整改。
“最忙的是國土部門，他們主要負責礦山環境修復。”肅南一名官員說。除此之外，國土部門還承擔著規范審批行為的重任。
《通報》對祁連山國家級自然保護區內的建設項目違規審批，著墨頗多。保護區設置的144宗探礦權、采礦權中，有14宗是在2014年10月國務院明確保護區劃界后違法違規審批延續的。
一名官員表示，國土局和保護區管理局的聯動機制已經建立，目的是共同為祁連山保護區構建一條生態紅線。在紅線內，除了環境治理項目，國土局不給任何單位批地，任何建設、開發項目一律不予審批。保護區管理局則定期巡查，一旦發現違規項目，立即移交國土、公安、林業等部門查處。
整改結束后，這套為應對祁連山整改而設計的機制將常態化。“即便整改結束，我們也力爭做到人員不變、機構不撤、力度不減。”前述張掖國土官員稱。
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全國行動
整改剛開始時，甘肅相關部門面對的不少屬于歷史遺留問題。
在肅南，一些位于保護區內的礦山已有數十年的開采歷史，且2014年祁連山保護區確定功能區劃前取得的探、采礦權，都具有合法手續。河西水電水工運維部副主任李成業也稱，黑河8座水電站的規劃早在1960年代就已提出，“當年規劃是根據黑河水能蘊藏量確定的，并不是現在的人急功近利的想法”。
“現在不是以歷史原因推卸責任的時候。”一名肅南官員說，“中央這么關注，我們也越來越覺得，保護祁連山是政府的職責。”
不僅在祁連山，自然保護區作為生態系統最具特色、保存最完好的區域，近幾年越來越受到國家關切，而發現的問題，亦多是經年沉疴。
自2016年1月以來，中央環保督察共四批次對全國進行地毯式檢查，大部分省份的自然保護區均被點名通報。如在內蒙古，中央環保督察組通報稱：“內蒙古自治區89個國家和自治區級自然保護區中有41個存在違法違規情況，涉及企業663家，且礦山環境治理普遍尚未開展。”
肅南縣的九個泉選礦廠環境修復公示牌。南方周末記者楊凱奇攝
人民日報、新華社等央媒亦特別指出近幾年來自然保護區的管理亂象。
在“輕環保，重發展”的思路下，犧牲保護區換取經濟利益的做法屢見不鮮，而保護區自身的體制機制建設也尚未完全理順。
祁連山自然保護區張掖段內存在10個國有林場。保護區建立后，這些林場都已經結束經營性砍伐，成為森林守衛者。但面對步步緊逼的資源開發，林場就顯得力不從心了：國有林場的管理是條狀的，林場內的項目審批、屬地管理由地方政府各有關部門行使，而國有林場(保護站)本身只具有護林防火的職能。
肅南縣正在研究國有林場機制的改革，核心就是“賦權”——把環保、林業、水務、安監的權力都下放給國有林場和護林站，以國有林場為主體，承擔轄區內所有的自然資源監管職責。
這是環保高壓態勢下催生出來的長效機制。在《通報》震動全國后，新一輪針對國家級自然保護區的專項督查“綠盾2017”剛剛拉開大幕。這次督查將由環保部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國科學院、國家海洋局等共同組織實施。
國家已在嘗試多種管理體制。2015年，9個省份開展國家公園體制試點。在13個部門聯合印發的方案中，試點目標是寄望能基本解決各類保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，形成統一、規范、高效的管理體制和資金保障機制，自然資源資產產權歸屬更加明確。
2017年6月26日，中央深改組第36次會議審議通過了《祁連山國家公園體制試點方案》。圖為祁連山風光。 視覺中國丨圖
最新消息是，2017年9月26日，《建立國家公園體制總體方案》正式發布，國家公園頂層設計塵埃落定。
丁文廣曾多次到甘肅省內多處自然保護區調研。他在這些保護區看到的共性問題還是老話題：人地矛盾，保護區受人為干擾嚴重。“有時還會存在‘破窗效應’，企業把保護區環境破壞了，保護區里的牧民反而會加緊放牧，于是破壞就越來越嚴重。”
肅南出租車司機安玉明感到很矛盾。礦工走了，在人口剛剛過萬的小縣城肅南，他的出租車生意淡很多。但他也很懷念兒時的生活：他是裕固族人，喝酒、騎馬和打架，都是在祁連山下的草原上學會的。“礦場關了也好，我還是喜歡原來的草原。”他說。
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