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政府作為法律執行者與政策制定者，則需站在超脫和中立的立場，在法律授權范圍之內，充分考慮和權衡社會各方不同利益，作出合法且盡可能均衡的環保決策。
（圖源網絡）
近年，我國出現較為嚴重的環境污染問題，特別在北方一些地區，秋冬季持續大氣重污染。對此，各級政府予以高度重視，采取一系列措施遏制環境惡化。
繼2013年國務院印發國發〔2013〕37號《大氣污染防治行動計劃》后，今年2月，環保部等機關聯合發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（下稱《2017工作方案》），以其地區特點，對大氣污染有針對性防治，“散亂污”治理被作為其主要任務之一。
整治行動取得一些成效，但大氣污染的嚴峻局面還沒有得到根本好轉。截至6月底，京津冀及周邊地區28個城市核查出“散亂污”企業17.6萬家，環保部要求，對無法升級改造達標排放的企業，9月底前一律關閉。
8月，環保部等機關又聯合下發《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，其中對“散亂污”企業的治理仍為重點內容。可以預見，在大氣污染局面獲得根本好轉前，針對“散亂污”企業的治理力度將不斷加碼。
“散亂污”界定需明確標準
在治理形勢日趨嚴格的背景下，對何謂“散亂污”至今尚未出臺相關文件作出準確界定。
《2017工作方案》提到，“相關地方各級政府對不符合產業政策、當地產業布局規劃，污染物排放不達標，以及土地、環保、工商、質監等手續不全的‘小散亂污’企業，依法依規開展專項取締行動”。
各地對“散亂污”企業界定多有不同，如《河北省集中整治“散亂污”工業企業專項實施方案》規定，“散亂污”企業指“不符合產業政策，不符合當地產業布局規劃，未辦理工信、發改、土地、規劃、環保、工商、質監、安監、電力等相關審批手續，不能穩定達標排放的企業”。
這一界定仍有不明之處，比如，若“散亂污”企業必須同時具備“不符合產業政策與布局規劃”、“未辦理相關審批手續”、“不能穩定達標排放”三大要件，則企業范圍將大大縮小；若僅需具備其中一項，則范圍將擴大。
在定義不明的情況下，一些地方在治理過程中，或基于達成政策目標考慮，或因對法律理解有偏頗之處，治理中出現所謂“一刀切”的現象。而由于各方對“一刀切”本身界定也存有不同，當前對是否存在、以及應否實施“一刀切”做法也存在爭議。
有評論認為，這是某些利益相關方為維護自身的既得利益，借助輿論影響來指摘執法。治理行動客觀上的確導致較大范圍企業關停，從結果角度看，質疑者的指摘似乎有著客觀事實依據；但從執法角度看，只要是針對違法企業，即應進行查處，該關停的關停，該治理的治理，關停范圍大小不僅不影響執法行動的合法性，還恰恰說明執法機關在嚴格執法。
“一刀切”爭議實質
確實，如果只是對真正違反法律的企業進行治理，并不存在問題，針對違法者的“一刀切”完全合法，并且應該實施。
相反，如果出現為達成一段時期的環保政策目標，不管企業違法與否，對某一行業或地域企業實施全面關停，這種“一刀切”就值得商榷。
深入地看，爭議之所以存在，除了一些人的現實利益因治理行動而受到影響外，根本在于，任何環保治理行動事實上都涉及到一些不可避免的矛盾關系。然而，人們對這些矛盾關系該如何處理缺乏充分的認識。
這些矛盾關系包括：
首先，經濟發展與環境保護的關系。經濟發展是社會普遍追求，也是公眾利益所在，因此各個國家與地區都積極發展經濟。但經濟發展一定程度上會導致環保問題，特別是在工業化中前期，甚至可能直接以犧牲環境為代價。從而，在一定范圍內，面臨著到底是追求經濟發展，還是追求環境保護這一“貌似不可調和”的矛盾。
其次，當前與長遠的關系。對一個地方而言，如果著眼于當前利益，經濟發展通常符合需要，特別在較不發達的地區，經濟發展是地方政府的首要目標，環保則在其次。但從長遠看，當前經濟發展所獲取的收益，將來可能需要付出比所得多出數倍甚至更大的代價彌補。
再次，從業者與一般公眾的關系。從一般公眾的利益著眼，“散亂污”治理當然是必要和有利的，但對從業者而言，勢必會影響相關企業主的利益和相關行業和企業工人等群體利益。
在上述種種矛盾關系下，“散亂污”治理出現不同聲音是合乎邏輯也是必然的，公眾對此大可冷靜視之，不必口誅筆伐。
當然，政府作為法律執行者與政策制定者，則需站在超脫和中立的立場，在法律授權范圍之內，充分考慮和權衡社會各方不同利益，作出合法且盡可能均衡的環保決策。
以法治思維治理“散亂污”
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。
在環保領域，這一要求同樣適用。也就是說，各級政府與環保機關也要嚴格履行環境保護職責，“依法”對當前的“散亂污”現象實施治理。
按照法治的思維開展“散亂污”企業治理工作，具體建議有以下幾條：
一是堅持依法治理，做到相關政策具有法律依據和授權。
對行政機關而言，法定職責必須為、法無授權不可為是依法行政的基本要求。各級政府與環保機關在“散亂污”治理過程中，應處理好政策與法律的關系。實施法律時，出臺一定的政策文件；而不是脫離法律，形成只依政策治理的局面。要堅持以法律作為政策的權力淵源，制定政策具有法律依據。在法律有規定的情形下，按法律規定辦理，政策內容不得超越法律授權，也不得違反法律的明確規定。
二是明確界定何謂“散亂污”及企業的內涵外延。對影響環境的“散亂污”企業進行治理是環境保護的必然要求，但在實施治理過程中，首先要明確何謂“散亂污”，哪些企業屬于“散亂污”。
目前，對“散亂污”缺少嚴謹和明確的界定，一些地方甚至任意指定某些企業屬于“散亂污”并實施治理，為此，應該依法界定并向社會公布“散亂污”內涵，明確其構成要件，進而確定哪些屬于“散亂污”企業。
三是嚴格按照法律規定的措施進行治理。在界定企業所屬后，各級政府和環保機關還需遵循嚴格準確執法的要求，采取法律所規定的手段和措施實施治理行動。
對“散亂污”企業實施治理，不是因其被列入“散亂污”范圍，而是針對其違法行為依法采取相應的措施。對于那些本身沒有違法之處，只是因政策變化而不符合當前環保要求的企業，不宜采取制裁性手段予以治理。
也就是說，在依法治理的意義上，對所有違法企業都應實施“一刀切”，只不過，這一刀應是法律之刀，而非沒有法律依據的亂刀。
四是采取積極穩妥的方法開展治理工作。在法治理念下，任何主體都應受到平等對待，即使作為執法對象，其待遇也應是平等的。
對行政機關而言，執法行動的開展也存在方法與策略問題，一方面要嚴格執法，另一方面要講究執法策略，積極穩妥地推進執法，不宜在不必要時采取僵化生硬的執法行動，徒然增加執法成本，降低執法效率。
同時，政府作為公共機構，本身承擔解決就業和民生問題的職責，應將“散亂污”治理與民生保障予以綜合考慮。
五是嚴格實行責任追究制度。在某些范圍和領域內，“散亂污”企業大規模存在的確有歷史原因，不過，很多情形下，這一現象的形成，與行政機關不作為有密切關系。這也是質疑者的觀點之一：為何當初開辦時，政府沒有提出環保等方面的相關要求，現在以此為由進行取締。
盡管此理由不能改變“散亂污”行為的違法性，但從依法行政角度，也說明執法者一度違背了“法定職責必須為”的要求。
因此，對行政機關及其工作人員的失職必須進行追責，追責不僅僅是對失職者的懲戒，更警示其他執法者要依法行政，也有利于消解治理對象的不滿，對當前治理工作有推動作用，同時有利于減少“散亂污”現象死灰復燃的可能性。
（作者為中國政法大學法學院副教授）
（本文首刊于2017年11月27日出版的《財經》雜志)
原標題:“散亂污”治理：什么條件下可以“一刀切”？
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