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2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》開始施行。將環境保護費改稅，法律效力更高，征管手段更有效，有利于督促企業減少污染物排放，推動技術進步，促進產業升級。同步實施的《環境保護稅法實施條例》，具有操作指南性質，可以讓基層稅務工作者知道環保稅怎么收、收多少、怎么免，使環保稅執行有據，進而實現環保費改稅的預期目標。
2018年1月19日，海南三亞小洲島項目工地正在進行生態復綠。章軻攝/光明圖片
誕生背景
近年來，我國在環境保護上的努力及其成效有目共睹——天藍了，地綠了，水也開始變清了。這其中，相關法律、規章和制度起到了重要作用。在此基礎上，環保稅應運而生。概括說來，國家出臺環保稅，主要基于以下幾方面考慮：
“環保靠政府”的慣性思維難以持續。稅收的一個重要特征是“羊毛出在羊身上”。環保稅并非要增加企業稅負，而是要建立一種有效機制。2015年，我國的排污收費為173億元，而“十二五”期間僅用于節能環保的一般預算支出就達1.76萬億元，可見原有的排污收費遠不能滿足污染治理的需要。將環境保護稅收法定化，有助于消除之前存在的排污收費上的地方政府“低價競爭”，改變中央政府環保財政轉移支付不堪重負的現實；環保稅收入歸地方所有，也有助于明確地方的環保責任，發揮環保稅收“雙重紅利”的功效。此外，還可以培育環境污染治理市場，發揮第三方治理污染的作用，以盡可能少的投入治理環境污染，改善環境質量。
規范地方政府的收費行為。環保稅提出已有一段時間，此前由環保部門向企業收取排污費。排污收費對環境保護起到了重要作用，但執行中也出現一些問題，比如作為行政收費的排污收費，征收層級低，地方政府執法隨意性大、剛性不足。地區收取率差異較大：有的地方收得上來，有的地方則收不上來；有的地方在收費多少上討價還價；有的地方搞攤派，增加企業負擔；有的地方“放水養魚”，變成收費排污；還有的地方為了招商引資，用財政資金代企業繳稅……相比以前的“費”，顯然，環保“稅”的征收標準和程序更為嚴格，不僅可以增加制度剛性（如企業不依法納稅即視為違法），也可以規范地方政府的收費行為，減少隨意性。《環境保護稅法》的實施，可望改變這些弊端，壓縮企業與地方政府的博弈空間，從而做到所收費用與治理污染成本相適應。
以制度保障生態文明建設。環保稅制度的實施是重要的生態文明制度創新。眾所周知，稅收是重要的財政來源，可以為國家基本建設和政府基本公共服務提供財政支撐。傳統的稅收針對勞動、投資等的創造價值的行為收稅；如今，對排放污染物、破壞生態環境等行為也收稅，本質上正是為了體現生態環境的資產價值，讓保護者和建設者獲得相應的報酬和收益。國際經驗也表明，征收環境稅有利于污染治理市場化。例如荷蘭較早開征了垃圾稅，以每個家庭為單位，根據垃圾產生量收取垃圾稅，用于垃圾回收和資源化利用，從而實現了城市生活垃圾處理和運營管理的可持續發展。
建設法治國家的必然要求。黨的十八屆四中全會提出了建設法治國家的要求，十八屆三中、四中全會提出了“推動環境保護費改稅”“用嚴格的法律制度保護生態環境”等規定。《環境保護稅法》是提請全國人大常委會審議通過的稅法，是我國第一部體現“綠色稅制”、促進生態文明建設的單行稅法，也是國際社會的通行做法。
有何影響
征收環境保護稅，可以減少污染物排放、保障保護生態環境的收益問題，改善我國環境質量，促使“綠水青山就是金山銀山”盡快變成現實。具體可以從以下幾方面來認識實施環保稅法的重大意義：
有利于經濟結構調整和發展方式轉變。作為一種經濟手段，環保稅收有利于提高納稅人的環保意識，引導企事業減少污染物排放，并創造宜居的生產生活環境。按照《環境保護稅法》的規定，在排污收費標準下限基礎上增設上限，既體現稅收法定原則，又給地方政府授權，根據環境治理需要確定稅額強度，從而使環境稅收與污染治理成本相適應。換言之，在經濟結構偏重或污染物排放強度高的地區，環境保護稅率可以定得高一些，這對于優化產業空間分布、實現梯度發展、促進地區協調發展，都將起到積極作用。
有利于形成“綠色稅收”體系。環境保護稅所解決的不僅是生產者、消費者和銷售者的污染排放問題，還能從源頭預防環境污染。長期以來，在環境保護中，我國仍存在重政府（計劃）輕市場（企業）的傾向，使得環境保護成為典型的市場失效領域。政府采用市場手段，就可以提高污染治理效率。著名福利經濟學家庇古早在100年前就提出，受外部性影響存在市場失靈，損害社會福利最優化，有必要通過稅負形式矯正市場失靈，以盡可能少的資源投入實現環境質量改善的目標。征收環境保護稅是國際社會常用的環境經濟政策，采用稅收杠桿，讓生產效率低、污染物排放強度高的企業多繳稅，生產效率高、污染排放強度低的企業少繳稅，可以有效促進我國的綠色發展。
有利于規范政府行為。在信息不對稱、利益有沖突、存在不確定性等條件下，如果政府無法提供社會所需的公共產品，就存在失靈的可能。因此，政府在市場經濟中扮演著守夜人的角色，制定與實施環境保護稅，可以改變地方政府的不當干預，發揮市場配置資源的基礎性作用，避免環境治理的市場失效；同時，也可以讓地方政府改變過去以行政手段為主保護環境的理念，解決環保行業發展投資不足、監管力度不夠等積弊。
有利于倒逼高污染、高能耗企業轉型升級，履行企業環保責任。環保稅本質上是一種污染的“從量稅”，是正向激勵機制，即多排多繳、少排少繳、不排不繳。對于污染物排放少的企業，環保稅可以起到少繳稅的激勵作用；對于污染密集型產業，則通過提高成本，淘汰和“擠出”過剩產能和落后技術、產品和工藝。例如，排放等量但危害性較高的甲醛，所需繳納的環保稅是普通煙塵的24倍。可見，實施和征收環保稅，引導企業改進技術工藝，減少污染物排放，提升產業競爭力，可以使環境友好型產品市場占有率更高，破解產能過剩、產業結構偏重難題，實現經濟社會可持續發展。
如何落地
環保稅不是一個新的理念，卻是我國的一個新稅種。在環保稅實施中，需要一些有益措施的補充，助力其落地生效。
精準征收環保稅，關鍵在于大幅提升污染物排放的監測能力。環保稅法明確規定，稅務機關和環境保護主管部門要建立工作配合機制。對此，環保主管部門已開始行動，將2500條河流的監測網絡收歸統管，以保證收稅所依據數據的真實性。長遠來看，還應該增加稽查力度，保證“該收的收得到，不該收的不亂收”。只有以精準的監測數據支撐稅收的實施，才能執行有據、執行到位，讓人心服口服。
明確環保稅用途，盡量不使污染治理費用下降。保證環保稅盡可能用于污染物減排、污染治理和生態保護上，不被挪用，必須有配套措施，關鍵在于制度保障。現有環境承載力不足是多方面原因造成的，需要綜合施策、精準施治。因此，環保稅應與其他環保措施，（諸如《大氣污染防治法》、“氣十條”、“水十條”、排污許可、環境影響評價等）協同實施，對污染環境的行為處以重罰。例如，排污權只能解決企業的排放總量指標問題，并不能解決企業排污能否達標問題，故應強化污染排放的附帶問責機制，加強立法、環境政策和行政執法監管等。即使企業買了排污權，也要加強對其排放的監管，包括達標排放、減少排放總量等。
環保稅需要動態調整，不能一成不變。作為一種環境經濟政策，環保稅應是有時效性的。例如1972年美國開征二氧化硫稅，規定二氧化硫濃度達一級和二級標準的地區，每排放一磅硫分別課征15美分和10美分，以促使生產者安裝污染控制設備，并轉向使用含硫量低的燃料。這一稅種在二氧化硫排放顯著下降后，便不再實施。我國也應做好動態調整環保稅的預案。比如一個地區以前排污1000萬噸，通過課征環保稅進行有效調控后（包括調整產業結構、促進技術進步），排污減少到100萬噸。對此變化，當地政府需要調整稅收總額，保障政策的實施收到最佳效果。
企業必須承擔應盡的污染治理責任。環保稅是將污染物排放的外部性損害“內部化”的一種政策工具，使“污染者付費”成為法定原則。可以預計，稅務部門將加大征收力度，提高環境稅征收的規范性和透明度，向排放企業釋放減排信號。如前面所述，環保稅的實施將提高市場準入的環境標準門檻，淘汰“散亂污”企業，這對企業、行業和社會均將產生積極的影響。企業應及早謀劃，以應對稅收的合規性要求。在這方面，可以借鑒跨國公司的經驗和環境保護的相關規定，編制企業可持續發展報告，提升清潔生產能力，并承擔環保責任，以提升自身競爭力，實現可持續發展。
（作者：周宏春，系國務院發展研究中心研究員）
原標題:開征環保稅，到底為了啥
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