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摘要：本次大會規格頗高，政治局有六位常委出席，黨的總書記親臨會議，這在中國歷次環保大會上都屬少見，可見本次會議意義重大。

5月18日-19日，全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記出席會議并發表重要講話。本次大會規格頗高，政治局有六位常委出席，黨的總書記親臨會議，這在中國歷次環保大會上都屬少見，可見本次會議意義重大。

回顧過去七次環保大會，1973年的第一次環保大會，是在長江黃河等主要江河出現嚴重水質惡化、工業煙霧彌漫的背景下召開的，這也讓環境問題第一次進入了國家治理層面，此次會議確立了我國的32字環保工作方針，會后成立了國務院環境保護領導小組，這也是國家環保機構的雛形。第二次環保會議則將環保提升為國策，第三次至第七次環保會議則逐漸對環保和發展之間的關系、污染物總量控制、全民參與等問題進行了回答和工作布置。如果說1973年的全國環保大會是在嚴峻的污染形勢下倒逼形成的，具有一定的“被動性”，當時的思路是，做好環保工作，服務經濟建設，那么45年后的本次環保大會，則是由堵截問題轉變為疏導問題，更加強調市場的作用，是以環保促進經濟發展。

本次生態環保大會第一次全面總結了十八大以來中央對于生態環保工作的思想精神。在思想層面明確了“人與自然和諧共生”為根本指導，將人類的生產、生活和生態進行了統一；在破解環保與發展辯證關系上明確了“綠水青山就是金山銀山”；在目標方面將環保績效作為評價政績、民生福祉的標準。本次大會客觀判斷出當前我國生態環境工作處于關鍵期、攻堅期和窗口期，將環保提升為國家發展質量的重要抓手。結合2017年我國人均GDP超8000美元，我國正處于環境經濟學中那條著名的庫茲涅茲曲線拐點處，環境轉好前景可觀。

但本次大會的意義，絕不僅僅是再次拔高環保的重要性，其最大價值是不再將環保問題“現象化”理解，即不再將其僅僅看成一種污染現象或專業問題，而是系統化地將環保工作對象、問題、成因、思路、績效、解決途徑等放在政治、經濟、法治、生態等“網絡化”關系中理解。例如，習近平總書記強調將“山水林田湖草”作為生命共同體，這促使職能部門徹底告別了“九龍治水、各管一攤”的尷尬局面，而將種樹治水、護田植草交由一個部門進行統管，順應了生態系統本身的規律，也讓決策過程簡約化、行政行為高效化。再如，將“生態環境作為最普惠的民生福祉”，觸及了環保的公平性問題，每一個飽受環境污染傷害的人，今天可能是受害者過去可能就是破壞者，而普惠的內涵將“受益”和“受害”緊密關聯起來，這便是站在歷史、社會的視角看待，人與人、人與社會的關系在環境問題中得以最大程度放大，環保問題上升到倫理學的高度；又如，本次大會再次強調“綠水青山就是金山銀山”，從經濟學層面給以往忽視的環境要素賦予了價格信號；而改“環境保護大會”為“生態環境保護大會”，則尊重了生態與環境之間的因果關系等。這一系列對于環保問題的創新思考，打破了“點穴式”的治污模式，系統化面對環境問題將成為未來環保工作，特別是政策設計和執行工作的核心視角。

事實上，環境問題的長期性、累積性使得政策設計或操作具有模糊性與不確定性。例如，霧霾的形成源解析中，工業源、生活源和交通源哪個更主要，在不同發展階段的地區并不一致，這造成各地在應對霧霾過程中的“一城一策”；再如黑臭水體的消減，左右岸、上下游的不同、河底河堤的水土保持情況等，都將導致應對的策略和技術方法各異。因此，總書記強調“打好污染防治攻堅戰時間緊、任務重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗”，這也對傳統的行政管理模式提出了革新的迫切需求，要求環保政策制定和執行更需要關注問題產生的背景、行政介入的時機與程度、政策實施效果的評估，將過去、現在、將來的情況綜合考慮。而這些都不是通過某個政策模型就能進行解釋的，不能奢望通過一項標準、一輪規劃、一場專項行動就能解決長期積累的環保問題。美國政策科學名家哈羅德˙拉斯韋爾(HaroldDwightLasswell)也曾明確強調“政策科學的誕生就是為了解決社會問題，并且每一個問題都是在具體的背景下發生”，言下之意也就是對于綜合性的環保問題要“分情景”解決，更需要細心和耐心，這就是習近平總書記為何反復強調“生態文明建設需要久久為功”的重要原因。

當前國內環保問題的解決，固然能依靠“集中力量辦大事的政治優勢”，但最終落實則要通過改變人的行為、特別是各級領導干部的思維習慣而完成。本次大會的出席人員還包括中央其他部門、相關部委、省市領導，這種黨政部門幾乎全覆蓋的參會，本身就表達出一種環保工作的飛躍，即讓從事國家治理的每一個人都要成為環境問題的“觀察者”和“體驗者”。十八大后的“中央環保督察”威力巨大，從督企轉向督政，如甘肅祁連山自然保護區生態破壞問題直接問責至省部級官員，官員直接為環保問題買單。習近平總書記在本次大會上提出“要建設一支生態環保鐵軍”，這也反映了之前部分官員的環保意識不強、環保工作不力，而對癥下藥的直接手段無疑是在政績考核評價體系中將相關生態環保考核結果作為獎懲提拔依據。這一舉措目的就是讓官員對環境質量“感同身受”，從而喚起決策官員、執法人員的環保主動性，使得非環保專業部門在制定規劃、上馬項目時“觀察”環境影響，在政策的源頭規避生態環境風險，而這種“觀察”和“體驗”能直接在政策源頭破除環境問題停留在“現象化”階段，讓從事各領域治理的人置于真實復雜的環境問題中考察，“體驗”粗放發展的惡果，每一個行政決策人、行為都能由被動的績效考核上升為自我要求。這種在執政層面的環保覺醒，才是新時代生態文明建設最可貴的飛躍。

（作者單位：復旦大學環境經濟研究中心）

原標題:政治局六常委出席的這次環保大會，與前七次相比，不同點究竟在哪兒？

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